Nociones Generales sobre el Derecho Administrativo.

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

El derecho administrativo corresponde a aquella rama del derecho público que está destinado a regular el funcionamiento y organización de los diversos órganos o servicios que estructuran a la función ejecutiva del Estado y que están destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y el cumplimiento de las leyes.

1. Concepto de Rolando Pantoja. Define al derecho administrativo desde la perspectiva de sus funciones y organización como “derecho que rige a la administración pública”, y la administración pública la define como la «organización función que viabiliza el gobierno de un país».

2. Concepto de Patricio Aylwin. Lo define desde dos perspectivas:
2.1. Desde la perspectiva de los servicios públicos. “Es el que rige la organización y funcionamiento de los servicios públicos.
2.2. Desde la perspectiva de su rol. “Es el que rige la actividad concreta y práctica que el Estado realiza para el cumplimiento directo e inmediato de sus cometidos.”

Y también se refiere al concepto de función administrativa, definiéndola desde un punto de vista orgánico y estructural como; “Es la que ejerce preferentemente el poder ejecutivo, y que consiste en la actividad concreta y práctica que el Estado realiza, mediante actos jurídicos y hechos materiales, dentro del marco de la ley, y de acuerdo con las circunstancias, para satisfacer de manera inmediata las necesidades individuales y colectivas”.
Se diferencia a la función legislativa y jurisdiccional, en que no sólo cumple una función jurídica, sino que también se encarga de concretar en forma inmediata y permanente las necesidades públicas.

ELEMENTOS COMUNES A TODA DEFINICIÓN.

Que el derecho administrativo está relacionado con la organización de la función ejecutiva;
Que tiene por objeto satisfacer las necesidades públicas;
Que está destinado al cumplimiento de las leyes.

CONCEPTOS BÁSICOS RELACIONADOS CON EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1. Estado. Es un grupo humano establecido de manera permanente en un territorio con un pasado histórico común;
2. Soberanía. Poder del Estado sobre el cual no hay ningún otro.
3. Misiones del Estado (que son de orden público). Son las funciones que le competen de manera exclusiva al Estado, por lo tanto, no las puede delegar a los particulares, y son las siguientes; defensa interna, seguridad interior del Estado, las finanzas públicas, las relaciones internacionales, la justicia y la función legislativa.
4. Necesidad pública. Aquella que el Estado decide satisfacer en un momento determinado conforme a su concepción política y filosófica. En Chile están determinadas por una ley.
5. República. Forma de gobierno en que las autoridades son responsables de sus actos.
6. Administración. Función del Estado que consiste en la satisfacción permanente de las necesidades públicas.
7. Principio de clausura o legalidad. Principio según el cual el Estado sólo puede realizar lo que le está permitido por la ley. Está consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución. El artículo 7° inciso primero establece los requisitos que deben cumplir los actos de los órganos públicos para que sean válidos, y que son los siguientes:
– Primero, que los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes;
– Segundo, que los órganos del Estado actúan dentro del ámbito de su competencia;
– Tercero, que los órganos del Estado actúan en la forma que prescriba la ley (deben sujetarse a un procedimiento).

PRESUPUESTOS DEL DERECHO ADMINSTRATIVO.

Para que exista el Derecho Administrativo se necesita de la concurrencia de dos presupuestos:
– El presupuesto jurídico, que se refiere al Estado de Derecho;
– Y el presupuesto político, que se refiere a la división de las funciones del Estado.

ESTADO DE DERECHO.

1. Concepto de Estado de Derecho. Aquella forma de Estado en que se reconocen y tutelan los derechos públicos subjetivos de los ciudadanos mediante el sometimiento del Estado a la ley, y dentro de éste, de la administración a la ley. El concepto de Estado de Derecho se va aplicar de diferentes enfoques a los ordenamientos jurídicos, dependiendo de la ideología política de los diversos ordenamientos.

2. Características.
2.1 El sometimiento del Estado, y más específicamente, de la administración a la Ley. Esto no debe considerarse como un fin en sí mismo del Estado de Derecho, sino que debe considerarse como una técnica para conseguir finalidades. La Ley en este caso debe emplearse como sinónimo de Derecho, o sea, la ley debe responder a unos principios determinados que se edifican sobre la base del respeto de la persona, y esto se traduce en el principio de la legalidad.
2.2 El reconocimiento de los derechos públicos subjetivos. Este es el fondo, contenido sustancial que se busca con el sometimiento del Estado a la ley.
2.3 La existencia de un sistema de control para los órganos de la administración. Tiene por objeto verificar el cumplimiento de los fines atribuidos a cada órgano.
2.4 La existencia de un sistema de responsabilidad extra-contractual de las autoridades. Tiene por objeto garantizar el cumplimiento cabal del principio de la legalidad por parte de la autoridad, derivando una responsabilidad extra-contractual (penal, civil, administrativa, disciplinaria y política) de los actos unilaterales de las autoridades administrativas, imponiéndose la obligación de responder por los daños y perjuicios que causen.

3. Origen. El Estado de Derecho tiene su origen en la Revolución francesa (año 1800), surgiendo como una reacción al Estado de policía, para tutelar la libertad humana frente a la opresión estatal, y que se caracteriza por la utilización de un medio jurídico que evite que el rey penetre en la esfera de los particulares, a través del reconocimiento de una zona libre de intromisión estatal, de la cual derivarán derechos subjetivos oponibles tanto a terceros como a las autoridades. La implicancia política de la Revolución francesa, fue la división de las funciones que poseía exclusiva y privativamente el rey, recayendo éstas en distintos órganos del Estado.

4. Clasificación del Estado de Derecho.
4.1 Atendiendo a la forma como se reconocen los derechos públicos subjetivos.
4.1.1 Estado liberal de Derecho. Es aquel en que el Estado le da mayor reconocimiento al derecho de libertad, de manera que todas las actividades que pudieren lesionarlo son suprimidas o reducidas a su mínima expresión. Y sólo el Estado podría limitar este derecho con el objeto de lograr el orden público en un sentido restringido.
4.1.2 Estado social de Derecho. Se da cuando el Estado incluye entre sus fines la realización de una serie de actividades a favor de los particulares, dándose mayor reconocimiento a los derechos de carácter cívicos, que son aquellos en virtud de los cuales los particulares podrán dirigirse al Estado para exigirle la realización de prestaciones por el simple hecho de ser ciudadanos.

4.2 Atendiendo a la manera de efectuarse el sometimiento de la administración a la ley.
4.2.1 Sistema del rule of law o sistema anglosajon. Aquel en que la administración se somete al derecho común, es decir, al derecho privado, por lo tanto, los órganos de la administración no tienen potestades, privilegios o reglamentos propios, encontrándose en la misma situación que los particulares. Y en caso de conflictos entre los órganos administrativos, o entre éstos y los particulares, van a resolver los tribunales ordinarios de justicia.
4.2.2 Sistema del régimen administrativo o sistema europeo continental. Se manifiesta en dos aspectos: primero, en que la administración se somete a un derecho especial (Derecho administrativo), ya que este sistema parte de la base que no rige el principio de la igualdad en las relaciones entre el Estado (en su papel de administrador) y de los particulares, debido a que el Estado cuando actúa como autoridad vela por el bien común; y un segundo aspecto, es que la administración se somete a una jurisdicción especial para juzgar litigios surgidos de las relaciones entre los órganos del Estado y los particulares, de modo de que hay tribunales especiales llamados tribunales administrativos, para resolver estos conflictos. A pesar de que en Chile la Constitución de 1925 y la Constitución de 1980 antes de su reforma al artículo 38, consideraban la existencia de los tribunales administrativos, pero éstos nunca se crearon, dejando en indefensión a los particulares frente a los actos de las autoridades, ya que los tribunales ordinarios se declaraban incompetentes frente a estas materias.
Los asuntos que quedan sometidos al Derecho administrativo son los que dicen relación con la actividad administradora que importa ejercicio del poder público y las demás actividades administrativas que comprometen de manera directa el interés público.
Excepcionalmente, se van a regir por el Derecho civil, las actividades meramente patrimoniales (vender, permutar, y arrendar), y las de carácter industrial o comercial, las cuales, a diferencia de la de los particulares no persiguen fines de lucro.

CARACTERÍSITCAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
En general, el derecho administrativo no se rige por el principio de la igualdad de las partes, sino que el Estado en sus relaciones con los particulares tiene preeminencia sobre éstos.

1. Es un derecho original. Significa que el Derecho administrativo tiene normas propias e independientes (que se bastan a sí mismas), y que no reconocen como derecho supletorio al Derecho general o civil, cuando se regula al Estado como autoridad.
Este carácter, se manifiesta en dos normas principalmente: el artículo 45 del Código Civil, en cuanto considera como fuerza mayor o caso fortuito los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público; y el artículo 547 del Código Civil, que señala que las personas jurídicas de derecho público (entre las cuales está el Estado) no se regirán por el título XXXIII del Libro I del Código Civil. Y una excepción a todo esto es el artículo 19 N°21 de la Constitución, al señalar que cuando el Estado y sus organismos desempeñen actividades empresariales o participen en ellas se regirán por el Derecho común.

2. Es un derecho de naturaleza potestativa. Esto significa que los órganos administrativos gozan de una capacidad especial conocida como potestades administrativas, las cuales pertenecen a una noción más amplía que se denomina potestades públicas, y que consisten según Alessandri en el poder de obligar a terceros mediante declaraciones unilaterales de voluntad. Estas potestades son las herramientas que tiene la administración para satisfacer necesidades públicas.
Las potestades se traducen en dos aspectos; potestad de acción y potestad de reacción o libertad de imperio. La potestad de reacción, es la capacidad que tienen los órganos administrativos para dejar sin efecto sus decisiones que resulten ilegales, inoportunas o inconvenientes. De modo que, libertad de reacción, se puede aplicar de manera imperativa cuando la autoridad comete un vicio de ilegalidad, en cuyo caso está obligada a revocar o invalidar su decisión, y también se puede aplicar de manera facultativa, cuando la autoridad realiza un acto sobre el cual hay discusión resultando su ejecución inoportuna o inconveniente, caso en el cual la autoridad no está obligada a modificar su decisión. Debido a esto, se señala en doctrina que los actos administrativos son esencialmente revocables.
Las potestades administrativas, se clasifican en:
– Potestad de mando. Es la facultad de la administración de dar órdenes obligatorias tanto para los funcionarios de los servicios públicos como para los ciudadanos ajenos a éstos. Entonces esta potestad se da en dos ámbitos: ámbito interno, que afecta a los funcionarios de los servicios públicos en razón de la jerarquía y la organización piramidal que hay en estos órganos; y externa, que afecta a los ciudadanos ajenos a los órganos administrativos, en razón de la soberanía.
– Potestad reglamentaria. Es la facultad para dictar normas de carácter general, obligatorias y permanentes, que se conocen comúnmente como reglamentos. Esta facultad la posee ampliamente el Presidente de la República y en menor medida, las demás autoridades.
El hecho de que esta potestad haya tenido un gran desarrollo en desmedro de la actividad legislativa, quedando limitada esta última, según se desprende del N°20 del artículo 63 de la Constitución, a las normas de carácter general y obligatorio que estatuyan las bases generales de un ordenamiento jurídico, se debe a cuatro factores: Primero, el carácter técnico de muchas materias; Segundo, la lentitud del proceso de generación de la ley frente a la movilidad del reglamento; Tercero, la rigidez de la ley; Y cuarto, la ley se hace ineficaz para dirimir situaciones que requieren un pronunciamiento enérgico y sorpresivo. Sin embargo, debe ser de facultad privativa de la ley, regular materias que revisten gravedad para los administrados y también los reglamentos deben ser controlados por la ley.
– Potestad sancionatoria. Es la facultad de las autoridades administrativas para imponer sanciones o castigos a sus funcionarios o administrados. En base a esto se pueden distinguir dos tipos de potestad:
1. Disciplinaria. Cuando la sanción se dirige a los funcionarios de la administración y puede consistir en amonestaciones, censuras, multas, suspensiones y destituciones. Se hace efectiva mediante una investigación interna llamada sumario.
2. Correctiva. Es la facultad que tiene la autoridad para imponerles sanciones a los administrados por inobservancia de las normas de carácter administrativo. Consiste en multas, comisos, clausuras, e incluso en algunos casos arrestos. Debido a que estas sanciones no tienen el carácter de penas, no las puede aplicar el poder judicial sino que debe aplicarlas directamente la autoridad administrativa basándose para ello en una norma, salvo cuando se trata de sanciones de carácter pecuniario, en que para su aplicación se debe recurrir a los juzgados de policía local. Para que la autoridad pueda aplicar sanciones administrativas, debe fundarse en un texto expreso.
– Potestad Ejecutiva. Es la facultad del Estado de hacer cumplir por sí mismo sus resoluciones o declaraciones de voluntad, aún con el auxilio de la fuerza pública, sin necesidad de recurrir a los tribunales de justicia. Esta facultad se fundamenta en el hecho de que el Estado vela por el bien común.
Respecto de esta potestad rige el principio conocido como privilegio de ejecución previa, que consiste en que las autoridades no están obligadas a suspender la ejecución de la decisión que han tomado a pretexto de encontrarse recursos pendientes contra dicha resolución.
– Potestad Jurisdiccional. Facultad para resolver conflictos surgidos entre los órganos de la administración y los administrados, cumpliendo el Estado un doble rol; de parte y de juez. Por lo tanto, la jurisdicción que se le reconoce a la administración carece de imparcialidad. Pero este defecto se suple por la existencia de dos recursos administrativos que son:
– Recurso de Reposición; en virtud del cual el afectado puede recurrir ante la propia autoridad que dictó el acto para pedirle que lo reconsidere;
– Recurso Jerárquico; en virtud del cual el afectado puede recurrir ante el superior jerárquico del órgano que dictó el acto para que lo revoque.
Hay discusión sobre si la administración actúa o no para el efecto de esta potestad como un tribunal, ya que si así fuera, la Corte Suprema podría intervenir en el ejercicio de su función correccional, en la revisión de las decisiones de los órganos administrativos por la vía del recurso de queja.

3. Es de interpretación restrictiva. Esto se traduce en dos aspectos: Primero, que por ser el Derecho administrativo un derecho especial, no se aplica por analogía; y en segundo lugar, que no se le aplican las normas del Derecho común, ya que se rige por el principio de la legalidad, según el cual, los órganos administrativos sólo pueden hacer aquello que le ordenan las leyes.

4. Es formal. Se manifiesta en el artículo 7 de la Constitución, al señalar que los órganos del Estado deben actuar en la forma que prescriba la ley, y esto se traduce en:
4.1 Que el proceso de elaboración de la voluntad administrativa debe regirse por un procedimiento claramente establecido (forma de elaboración);
4.2 Que los actos o la voluntad de la autoridad administrativa debe manifestarse cumpliendo ciertas solemnidades (forma de exteriorización).
En cuanto a la forma de elaboración del Derecho administrativo destaca la Ley N°19880 del 29 de mayo del año 2003,sobre “Bases Generales de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado”. Esta ley se basa en la doctrina, y se aplica a todos los órganos de la administración del Estado, y contempla tres pasos en la elaboración de los actos administrativos; Iniciación; Instrucción; y finalización. La doctrina a su vez, señala los siguientes pasos: dictación, toma de razón, y difusión mediante la notificación y publicación.
En cuanto a la forma de exteriorización, vino a señalar en su artículo 3° las formas en que pueden manifestarse los actos administrativos, y que son: Decretos Supremos, dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento y los acuerdos.
La importancia de la Ley N°19.880, radica en que vino a señalar y cumplir de manera categórica con la exigencia del artículo 7° de la Constitución, y también su importancia se manifiesta en que fue creada en razón de los propios administrados (ciudadanos), para protegerlos de las decisiones administrativas, permitiéndoles conocer de manera concreta y categórica el procedimiento de elaboración de los actos administrativos, para que de esta manera puedan tener claro también cuál es la forma de impugnar estos actos mediante recursos administrativos.

Bibliografía recomendada: Rolando Pantoja Bauzá, «El Derecho Administrativo», Editorial Jurídica de Chile.